Eduskunta on 13 päivänä syyskuuta 2011 lähettänyt puolustusvaliokuntaan valmistelevasti käsiteltäväksi lepäämässä olevan ehdotuksen valmiuslaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (LJL 1/2011 vp).

Eduskunnan päätöksen mukaisesti perustuslakivaliokunta on antanut asiasta lausunnon (PeVL 20/2011 vp), joka on otettu tämän mietinnön liitteeksi.

Valiokunnassa on ollut kuultavana

Puolustusvaliokunta on vuoden 2010 valtiopäivillä antamassaan mietinnössä (PuVM 3/2010 vp) esittänyt ne syyt, joiden nojalla se puolsi lakiehdotusten hyväksymistä valiokunnan tuolloin esittämin huomautuksin ja muutosehdotuksin. Samoilla perusteilla valiokunta on edelleen niiden hyväksymisen kannalla seuraavin huomautuksin ja muutosehdotuksin.

Perustuslakivaliokunta toteaa lausunnossaan (PeVL 20/2011 vp), että perustuslain 73 §:n 1 momentin mukaan lepäämään hyväksytty ehdotus perustuslakiin tehtävästä rajatusta poikkeuksesta on hyväksyttävä ensimmäisillä eduskuntavaalien jälkeisillä valtiopäivillä asiasisällöltään muuttamattomana. Säännöksen tarkoituksena on perustuslain esitöiden ja valiokunnan vakiintuneen käytännön mukaan mahdollistaa tekniset korjaukset lakiehdotukseen sekä vanhentuneiden viittausten ja lakiehdotusten voimaantulosäännösten muuttaminen (HE 1/1998 vp, s. 124/I; PeVM 1/2007 vp).

Valmiuslakiehdotuksen lisäksi sen kanssa on lepäämään hyväksytty yhdeksän muuta, val­miuslakiin kiinteästi liittyvää lakiehdotusta, jotka eivät kuitenkaan ole luonteeltaan poikkeuslakeja. Perustuslakivaliokunta on katsonut, että asiasisällön muuttamattomuuden vaatimus ja sitä koskevat tulkintaperiaatteet koskevat myös tällaisia, teknisesti lepäämään hyväksyttyjä lakiehdotuksia (PeVM 1/2007 vp).

Perustuslakivaliokunta toteaa lausunnossaan, että lepäämään hyväksyttyihin lakiehdotuksiin kohdistuu käytännössä kolmen tyyppisiä muutostarpeita. Ensinnäkin olisi muutettava sellaisia valmiuslakiin sisältyviä viittaussäännöksiä, jotka koskevat sittemmin muuttunutta tai kumottua lakia. Tällaisia säännöksiä ovat valmiuslakiehdotuksen 44 §:ssä oleva viittaus vesilakiin (264/1961), joka on kumottu uudella vesilailla (587/2011), 64 §:ssä oleva viittaus postipalvelulakiin (313/2001), joka on kumottu postilailla (415/2011), ja 120 §:ssä oleva viittaus pelastuslakiin (468/2003), joka on kumottu uudella samannimisellä lailla (379/2011). Mainitut uudet lait ovat tulleet jo voimaan lukuun ottamatta vesilakia, joka tulee voimaan 1.1.2012. Samoin 8. lakiehdotuksen 13 §:ssä on viittaus kumottuun pelastuslakiin (468/2003). Näiden viittaussäännösten muuttaminen ajantasaisiksi ei perustuslakivaliokunnan mukaan muodostu valtiosääntöoikeudellisesti ongelmalliseksi. Valmiuslakiehdotuksen 88 §:ssä on viittaus kansanterveyslaissa (66/1972) ja erikoissairaanhoitolaissa (1062/1989) säädettyihin määräaikoihin, joita koskevat säännökset ovat sittemmin siirtyneet 1.5.2011 voimaan tulleeseen terveydenhuoltolakiin (1326/2010). Tämänkään viittaussäännöksen tarkistaminen ajantasaiseksi ei perustuslakivaliokunnan mukaan merkitse lakiehdotuksen asiasisällön muuttamista.

Kolmantena ryhmänä ovat laki ulkomaisen luotto- ja rahoituslaitoksen toiminnasta Suomessa annetun lain 13 a §:n muuttamisesta (4. lakiehdotus) ja laki pelastuslain 1 §:n muuttamisesta (9. lakiehdotus). Näiden lakiehdotusten kohdalla kyse olisi jo kumottujen lakien muuttamisesta, sillä 4. lakiehdotus on kumottu 31.12.2010 voimaan tulleella lailla (1358/2010) ja 9. lakiehdotus on kumottu 1.7.2011 voimaan tulleella uudella pelastuslailla (379/2011). Tällaisia lakiehdotuksia ei perustuslakivaliokunnan mukaan voida enää eduskunnassa hyväksyä, sillä kumottua lakia ei voida muuttaa. Perustuslaki ei myöskään mahdollista lepäämään jätetyn lain asiasisällöstä säätämistä muuttamalla toista, voimassa olevaa lakia. Näiden seikkojen perusteella perustuslakivaliokunta katsoo, että 4. ja 9. lakiehdotus tulee hylätä. Tällä ei ole vaikutusta mahdollisuuteen hyväksyä valmiuslakiehdotus ja muut lakiehdotukset (PeVL 20/2011 vp).

Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota lausunnossaan 1.3.2012 voimaan tulevaan perustuslain uuteen 23 §:ään, jonka se toteaa olevan merkityksellinen valmiuslain kannalta. Perustuslain muutoksen taustalla oli perustuslakivaliokunnan kanta, jonka mukaan valmiuslain kaltaisen poikkeusoloissa sovellettavaksi tulevan lain säätäminen pysyväisluonteisena poikkeuslakina ei ole valtiosäännön perusratkaisujen kannalta tyydyttävä ratkaisu (PeVL 6/2009 vp).

Perustuslakivaliokunta toteaa lausunnossaan, että valtioneuvoston tulisi laatia kokonaisarvio valmiuslain suhteesta perustuslain uuteen 23 §:ään, jos lepäämässä oleva valmiuslakiehdotus nyt hyväksytään. Valtioneuvoston tulisi ar­vioida, voitaisiinko perustuslakipoikkeusten alaa entisestään supistaa valmiuslakiin tehtävillä muutoksilla. Lisäksi valiokunta toteaa, että valmiuslakiehdotuksen 10 §:n säännös eduskunnan jälkitarkastusoikeudesta ei vastaa perustuslain uuden 23 §:n 2 momenttia, joka koskee eduskunnan toimivaltaa päättää asetusten voimassaolosta. Puolustusvaliokunta yhtyy perustuslakivaliokunnan näkemykseen.

Viittaus kumottuun vesilakiin (264/1961) esitetään korjattavaksi viittauksella voimassa olevaan vesilakiin (587/2011).

Viittaus kumottuun postipalvelulakiin (313/2001) esitetään korjattavaksi viittauksella voimassa olevaan postilakiin (415/2011).

1 momentin 1 kohdassa olevat viittaukset kansanterveyslaissa (66/1972) ja erikoissairaanhoitolaissa (1062/1989) säädettyihin määräaikoihin esitetään korjattavaksi, koska säännökset ovat siirtyneet 1.5.2011 voimaan tulleeseen terveydenhuoltolakiin.

Pykälän 2 momentissa oleva viittaus kumottuun pelastuslakiin (468/2003) esitetään korjattavaksi viittauksella samannimiseen lakiin (379/2011).

Lakiehdotus on kumottu 31.12.2010 voimaan tulleella lailla (1358/2010), joten lakiehdotus on hylättävä.

Viittaus kumottuun pelastuslakiin (468/2003) esitetään korvattavaksi viittauksella samannimiseen lakiin (379/2011).

Lakiehdotus on kumottu 1.7.2011 voimaan tulleella uudella pelastuslailla (379/2011), joten lakiehdotus on hylättävä.

Valmiuslain soveltamisen aloittamista koskevaa päätöksentekomenettelyä ehdotetaan muutettavaksi niin, että valmiuslain toimivaltuudet otettaisiin käyttöön valtioneuvoston asetuksella, eikä tasavallan presidentin asetuksella kuten nykyisessä laissa.

Kuitenkin tasavalla presidentti on Suomen valtionpäämies sekä puolustusvoimien ylipäällikkö. Lisäksi tasavallan presidentti johtaa Suomen ulkopolitiikkaa.

Valmiuslain toimivaltuuksien käyttöönottoa tasavallan presidentin asetuksella voidaankin perustella erityisesti aseellisissa kriiseissä perustuslain 93 §:n 1 momentin mukaisella tasavallan presidentin asemalla ja valmiuslain yhteydellä puolustustilalakiin. Puolustustilalain mukaiset toimivaltuudet otetaan käyttöön tasavallan presidentin asetuksella.

Tasavallan presidentin valtaoikeuksien kaventaminen asiassa voidaan käytännön perustelujen sijaan nähdä pikemminkin osana ns. päätöksentekojärjestelmämme parlamentarisoimista niin ikään kansanvaltaisen presidentti-instituution kustannuksella. Toisin sanoen presidentin päätöksentekovallan vähentämiselle ei tässä asiassa löydy sellaisia perusteita, että asetuksenantovalta tulisi siirtää pois presidentiltä.

Lepäämään jätettyä lakiehdotuksia ei voida enää vaalien jälkeen asiasisällöltään muuttaa, vaan ne on joko hylättävä tai hyväksyttävä, joten valiokunnan enemmistön kannasta poiketen katsomme, että emme voi hyväksyä 1. lakiehdotusta.

Perustuslain mukaan "Suomen ulkopolitiikkaa johtaa tasavallan presidentti yhteistoiminnassa valtioneuvoston kanssa" (PeL 93.1 §). Tasavallan presidentti on myös puolustusvoimien ylipäällikkö (PeL 128 §), ja presidentti päättää sodasta ja rauhasta eduskunnan suostumuksella (PeL 93.1 §).

Hallituksen esitys uudeksi valmiuslaiksi kaventaa olennaisesti presidentin toimivaltaa ulkopolitiikan johtajana ja ylipäällikkönä. Lisäksi toimivallan kavennus tapahtuisi kriisiaikanan, jolloin kaikkien valtioelinten yhteistoiminta ja yksimielisyys korostuvat.

Yksimielisyyttä korostava päätöksentekomalli on omiaan lisäämään sitä harkintaa ja yksituumaisuutta, jota poikkeusvaltuuksien soveltamisen aloittaminen edellyttää.

Hallituksen valmuislakiesityksessä ehdotetaan, että valtioneuvosto antaisi poikkeusvaltuuksien käyttöönottoasetuksen, ns. kiireasetuksen, sekä poikkeusolojen jatkamisasetuksen nykyisestä päätöksentekojärjestelmästä poiketen. Nykyisen lain mukaan nämä asetukset antaa tasavallan presidentti.

Käyttöönottoasetuksen antamista edeltäisi menettely, jossa valtioneuvosto yhteistoiminnassa tasavallan presidentin kanssa toteaisi poikkeustilan käsillä olon. Tältä osin ehdotusta on arvosteltu epäselväksi ja huonosti yhteensopivaksi perustuslain 93 §:n 1 momentin kanssa.

Vuonna 2000 voimaan tulleen toimintamallin mukaan presidentti päättää valtioneuvoston ehdotuksesta presidentin asetuksella valmiuslain toimivaltuuksien käyttöönotosta. Puolustusvaliokunta totesi mietinnössään tämän menettelytavan oikeaksi (PuVM 1/2000 vp — HE 186/1999 vp). "Asetustoimivalta ehdotetaan delegoitavaksi jatkossakin tasavallan presidentille Valtioneuvosto on perustuslain voimaan tultua ensisijainen asetustoimivallan käyttäjä. Kun valtioneuvosto toisaalta on poikkeusolojen toimivaltuuksien ensisijainen käyttäjä, on perusteltua, että se ei itse päätä toimivaltuuksien käyttöönotosta", toteaa puolustusvaliokunta mietinnössään.

Puolustusvaliokunnan mukaan "poikkeusolojen toimivaltuudet koskevat viime kädessä valtakunnan alueellisen koskemattomuuden ja itsenäisyyden turvaamista. Ne sivuavat siten tasavallan presidentille puolustusvoimien ylipäällikkönä kuuluvia valmiuden kohottamiseen liittyviä sotilaskäskyasioiden toimivaltuuksia" (PeL 58.5 §).

Valiokunnan johtopäätös on yksiselitteisen selvä: "Onkin luontevaa, että presidentti päättää sekä valmiuslain että puolustustilalain toimivaltuuksien käyttöönottoa merkitsevien asetusten antamisesta" (PuVM 1/2000 vp s. 2/I—II).

Puolustusvaliokunta päätti mietinnöstään (PuVM 1/2000 vp) yksimielisesti.

Mielestäni nykyistä, viimesi vuonna 2000 voimaantulleen lain sisältämää toimintamallia ei ole syytä muuttaa eikä puuttua valtioelinten toimivaltasuhteisiin.